20/01/2016 SANEAMENTO

Após nove anos da implantação da Política Nacional de Saneamento Básico – O que mudou?

Por Abelardo de Oliveira Filho*

O setor de saneamento básico no Brasil, entre as ações de infraestrutura urbana, sempre foi relegado a segundo plano, ficando à deriva por mais de vinte anos. Sem endereço, sem regras e sem investimentos, ganhou um novo alento,em 2003,com a criação da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades, quando foram integradas e racionalizadas as ações de saneamento básico, com a criação de novos programas e implantados novos critérios para acesso aos recursos, por meio de seleção pública de projetos e a retomada dos investimentos no setor, que estavam paralisados há praticamente uma década, a chamada década perdida (1990), além da formulação do projeto de lei visando dotar o País de uma política para o setor.

Após um longo processo de discussão com todas as entidades do setor e da sociedade civil organizada interessada no tema, o projeto foi aprovado no segundo semestre de 2006, por unanimidade, nas duas casas do Congresso Nacional. Com isso, a Lei 11.445/2007, que instituiu as diretrizes nacionais e a política federal do saneamento básico, foi sancionada no dia 05 de janeiro de 2007.

Não poderia deixar de registrar duas felizes coincidências: na primeira, a data da sanção coincidiu com o meu último dia como Secretário Nacional de Saneamento Ambiental – sentimento de dever cumprido - e na segunda, a nova lei foi sancionada exatamente 12 anos após o veto integral, em 05.01.1995, do PLC 199, também aprovado por unanimidade, que também instituía a Política Nacional de Saneamento Básico. Obviamente, caso o projeto de lei não tivesse sido vetado, o setor de saneamento poderia estar, no momento da sanção, com melhores indicadores de cobertura e ter avançado na universalização, bem como poderia estar aperfeiçoando a lei existente. Tivemos que recomeçar do zero.

A instituição do marco regulatório e a implantação do PAC Saneamento, em janeiro de 2007, que disponibilizou nos últimos nove anos mais de 86 bilhões de recursos para investimentos no setor, trouxeram novo fôlego para o tão maltratado setor de saneamento básico no País. Após nove anos de implantação da politica nacional de saneamento básico, de lá pra cá o que mudou? Quais os avanços e os desafios que temos pela frente?

Como Secretário Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades e coordenador de todo esse processo durante o primeiro mandato do Presidente Lula e como militante do saneamento há mais de quarenta anos, sinto-me na obrigação de fazer essa reflexão e uma modesta avaliação de como se encontra atualmente o setor e quais os desafios futuros.

São inegáveis os avanços ocorridos nesse período. Saímos de uma situação de ausência de políticas, de planejamento, de regulação e de investimentos para uma situação completamente diferente. Foram estabelecidas regras que proporcionaram a previsibilidade e maior segurança jurídica ao setor, a possibilidade de novos arranjos institucionais na prestação dos serviços e instituídos os princípios da universalização e do controle social e das diretrizes para o planejamento, a regulação, a fiscalização e a prestação dos serviçosde saneamento básico. Além disso, merece destaque o lançamento do PAC Saneamento, a regulamentação da lei, por meio do Decreto 7.217/2010, a instituição da Política Nacional de Resíduos Sólidos, por meio da Lei 12.305/2010 e a implantaçãodo PLANSAB – Plano Nacional de Saneamento Básico, com a finalidade de estabelecer um planejamento de longo prazo para o setor, prevendo o volume total de recursos necessários à universalização, da ordem de R$ 504 bilhões.

Em função de todos esses fatos, o País está avançando na universalização,com o aumento da cobertura dos serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário e dos manejos das águas pluviais e de resíduos sólidos, resgatando a dignidade do cidadãoe garantindo o acesso aos serviços e a melhoria na qualidade de vida de milhões de brasileiros. Apesar de todos esses avanços, ainda temos muito por fazer, entendendo que o processo de universalização não está sendo executado de acordo com as metas do PLANSAB, nem na velocidade desejada por todos aqueles que militam no setor.

Como avançar mais rapidamente na ampliação dos serviços? O que fazer para garantir o acesso aos serviços de saneamento básico a quem ainda não dispõe desses serviços, a exemplo das populações de baixa renda, especialmente da periferia das grandes cidades, dos pequenos municípios mais pobres e da zona rural?

Segundo balanço do Ministério das Cidades do PAC Saneamento,no mês de novembro/2015, no período de 2007 a 2015 foram selecionados R$ 86,1 bilhões, contratados R$ 81,5 bilhões e executados R$ 38,1 bilhões. Ou seja: os operadores públicos e privados só conseguiram executar 46,7 % de todo o valor contratado. O fato é que o setor deixou de utilizar cerca de R$ 48 bilhões disponíveis. Segundo o PLANSAB, a necessidade de recursos para universalizar no período de 2014-2018 é de R$ 88,4 bilhões. Supondo que sejam disponibilizados mais R$ 40 bilhões, como executar, até 2018, todo esse montante de recursos?

Diante da escassez de recursos, por que o setor não consegue gastar com qualidade e celeridade os recursos disponibilizados? Segundo o Ministério das Cidades, as obras do PAC em geral, levam, em média, mais de cinco anos – algumas mais de oito anos - para serem concluídas após a contratação dos recursos. Responder a essa questão – que não é fácil – é um dos pontos chaves para identificarmos e equacionarmos os problemas para que o saneamento básico possa avançar na busca da universalização.

Portanto, énecessário uma especial atenção e reflexão de todos os atores envolvidos, desde o governo federal, que libera os recursos, passando pelos estados, municípios e prestadores, que executam as ações, pelas empresas de engenharia, que elaboram projetos e executam obras, pelos fabricantes de materiais e equipamentos, pelos órgãos reguladores, pelos órgãos de controle e, particularmente, pela sociedade organizada, que deveria acompanhar e fiscalizar o planejamento, a execução das obras e a qualidade dos serviços, visando criar as condições necessárias para a melhoria da eficiência na aplicação dos recursos, qualificando o gasto público e o avanço no desempenho da elaboração de projetos de qualidade e execução de obras sustentáveis.

Uma das reclamações dos operadores do setor é a falta de critérios únicos e uniformes por parte do Governo Federal para o acesso aos recursos do OGU -cada órgão define a forma e critérios diferentes. Outra queixa é a demora na liberação dos recursos, daí a necessidade da simplificação dos processos para acesso aos recursos de financiamento com a eliminação da duplicidade na fase de análise das propostas. Com isso, os prazos de contratação, que hoje duram, em média, dois anos, poderiam ser reduzidos para pouco mais de um ano, sem nenhum comprometimento do processo. Além disso, a divulgação da disponibilidade dos recursos, pelos órgãos financiadores, no primeiro trimestre do ano, permitiria aos operadores antecipar o planejamento das ações e dos projetos, dando mais agilidade na implantação dos empreendimentos.

Além da questão da morosidade na implantação das obras de ampliação dos sistemas, uma das questões mais importantes e um dos maiores desafios a ser enfrentado pelo setor é a eficiência operacional. Não será possível universalizar os serviços de saneamento básico sem enfrentar essa questão de forma contínua e planejada. Não podemos conviver, ainda hoje, com a média de perdas da ordem de 40% de tudo que é produzido. É urgente combater esse elevado índice para nos aproximarmos dos indicadores dos países desenvolvidos do primeiro mundo. Para isso será necessário definir novas estratégias de combate às perdas, mobilizando menos recursos humanos e materiais para produzir e distribuir cada metro de água tratada ou para coletar e tratar cada metro cúbico de esgoto sanitário.

Outra questão a ser equacionada é com relação à estrutura tarifária praticada pelo setor de saneamento no Brasil. As tarifas atuais não estimulam o acesso regular e contínuo da população de baixa renda aos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário.

A forma pela qual está organizada a remuneração pelos serviços de saneamento,baseada ainda nos critérios e metodologia do antigo PLANASA, não incorpora, em sua estrutura tarifária, mecanismos efetivos capazes de assegurar o acesso das famílias de mais baixa renda aos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário. Isto ocorre porque os subsídios se dão por mecanismos de progressividade tarifária, fundamentados na intensidade do consumo. O subsídio para extensão dos benefícios dos serviços de saneamento aos segmentos de mais baixa renda está concentrado nos demais usuários dos serviços, sem a participação direta do Estado, muito embora a operação dos serviços seja quase que integralmente realizada por entes públicos. Além disso, é necessário observar a relação existente entre acesso aos serviços de saneamento básico e disponibilidade de renda. Os estratos sociais mais pobres não podem, por não terem condições de pagar as tarifas cobradas, ser excluídos do sistema público. Daí a necessidade da implantação de subsídio direto para propiciar o acesso aos serviços.

Segundo o IBGE, considerando o Orçamento Familiar, o gasto do brasileiro com tarifas dos serviços de água e esgoto comparado com outros serviços é muito baixo (15%). Dispende-se muito mais recursos com os serviços de energia (38%) e telefonia fixa e celular (35%), que possuem infraestruturas bem menos complexas, do que com serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário. É importante observar que mesmo com o custo muito mais baixo do que os outros serviços, a população, que não a tem a cultura da importância do saneamento básico, tem uma sensação de que os serviços de água e esgoto são muito caros.

Por tudo isso, faz-se necessário promover um ajuste na estrutura tarifária, estabelecendo uma política que contemple a modicidade das tarifas, o subsídio à população de baixa renda e ao mesmo tempo o equilíbrio e a sustentabilidade do sistema.

Apesar da lei 11.445/2007 ter previsto que os entes da federação poderão instituir fundos, essa questão não avançou. Por onde passo tenho sido um defensor da instituição de fundos de universalização, nos três níveis de governo, incluindo os fundos metropolitanos e, particularmente, o Fundo Nacional de Universalização do Saneamento Básico, nos moldes dos fundos dos setores de energia e telefonia, entendendo que em nenhum país do mundo conseguiu-se atingir a universalização sem o dispêndio de vultosos recursos do tesouro.

Esses investimentos são necessários, principalmente por que no Brasil as doenças provocadas pela ingestão de água contaminada lideram as causas de mortalidade e respondem por dois terços das internações do SUS, incluindo adultos, e porque os serviços de saneamento básico são de primordial importância na formação da infraestrutura de um país, permitindo o seu desenvolvimento e, principalmente, combatendo inúmeras doenças que afetam as populações que não possuem a cobertura dos serviços.

Corroborando mais essa necessidade, na zona urbana a busca pela universalização implica na ampliação da cobertura, sobretudo na periferia das cidades, áreas com os maiores índices de inadimplência, ocupadas preponderantemente pela população de baixa renda.Acrescente-se que, devido ao desordenamento urbano, por vezes verificado na periferia, as obras são de difícil execução, exigindo ações integradas de saneamento básico. A instituição do Fundo Nacional, com a disponibilização de recursos de várias origens e particularmente do OGU, contribuirá, de forma decisiva, para garantir a universalização.

Um dos avanços e dos pontos mais importantes da lei é a exigência do planejamento como instrumento fundamental para o desenvolvimento das ações de saneamento básico. Em função da exigência legal da apresentação dos planos municipais de saneamento básico para acessar aos recursos da União, muito embora o Governo Federal, por meio do Decreto 8.629, de 30.12.2015, tenha prorrogado esse prazo, passando de 31.12.2015 para 31.12.2017, a elaboração dos planos de saneamento continua sendo um dos maiores desafios e motivo de preocupação, pois as sucessivas prorrogações de prazos e o fato de que mais da metade dos municípios brasileiros ainda não dispõe desse instrumento, demonstram que essa ação, fundamental para o setor, vem enfrentando obstáculos consideráveis devido à falta de recursos humanos e financeiros e ao desconhecimento desta obrigação legal por parte dos titulares dos serviços. Não adianta prorrogar os prazos sem que sejam criadas as condições técnicas e financeiras para que os municípios elaborem os seus planos.

O planejamento impacta decisivamente na contratação e execução dos investimentos, em função da necessidade de uma articulação das suas diretrizes e das metas de investimento e universalização com os recursos tarifários, que obrigatoriamente deverão ser tratados nas revisões tarifárias.

O instrumento da regulação é um dos avanços mais expressivos na lei nacional de saneamento básico, podendo ser considerado um marco na moderna regulação brasileira, que rompe com um modelo esgotado que causava uma forte insegurança jurídica, permitindo vislumbrar um novo e promissor ciclo para o segmento.

A regulação do saneamento, por sua complexidade, ainda carece de aperfeiçoamento, tendo em vista que existem muitas rotinas e procedimentos ainda em fase de organização e discussão, com destaque para os mecanismos de regulação econômica e da qualidade da prestação de serviços. Entendendo que o instrumento da regulação é fundamental para a universalização dos serviços, torna-se necessário avançar na implementação de uma regulação que coloque o usuário no centro da proteção estatal e que torne o saneamento básico menos suscetível às manipulações políticas e aos interesses conjunturais. Para isso,é urgente a estruturação dos órgãos reguladores de forma a garantir que haja independência decisória, autonomia administrativa, orçamentária, financeira, transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade nas decisões.

Como vemos, os desafios são imensos. Além dos citados acima, podemos identificar outros que, no nosso entendimento, devem ser considerados e superados para o avanço setor:

i)Definir um único órgão responsável pelas ações de saneamento básico no País, reorganizando institucionalmente o setor, racionalizando e integrando as ações de saneamento básico do Governo Federal, de modo a tornar factível a implementação da política nacional de saneamento, de forma a superar os desafios visando a universalização do acesso aos serviços;

ii)   Acabar com os conflitos com relação à titularidade nas regiões metropolitanas. Para isso, o governo federal tem que atualizar a Lei 11.445/2007, adaptando-a às recentes decisões do Supremo Tribunal Federal - STF e ao Estatuto das Metrópoles (Lei 13.089/2015);

iii) Avançar na implementação do PLANSAB, disponibilizando os recursos necessários à universalização, estabelecendo uma política perene de alocação de recursos;

iv) Criar as condições para a melhoria e a qualificação dos gastos públicos, de modo que os recursos disponibilizados possam ser efetivamente aplicados em empreendimentos sustentáveis, que tragam reais benefícios para a população;

v) Disponibilizar recursos e estabelecer estratégias para que os municípios e estados possam elaborar os diversos planos previstos nas leis 11.445/2007 (Lei Nacional do Saneamento Básico), 12.305 (Política Nacional de Resíduos Sólidos) e 13.089/2015 (Estatuto das Metrópoles);

vi) Criar um Órgão Federal para supervisionar os órgãos reguladores, definindo a uniformidade de fiscalização e regulação dos serviços, inclusive de sua remuneração e compatibilidade de planejamento;

vii) Definir, por lei, a imunidade tributária das empresas de saneamento básico, conforme ampla jurisprudência do STF;

viii) Desonerar as empresas de saneamento do PIS/COFINS, com a utilização desses recursos para investimentos e para o desenvolvimento institucional e de revitalização das empresas de saneamento básico, estabelecendo, para isso, regras claras definidas em um programa específico;

ix) Instituir a Política de Saneamento Rural, reforçando as iniciativas do PLANSAB que prevê, entre os seus programas, recursos para atender a zona rural, as comunidades indígenas, de remanescente de quilombos, de reservas extrativistas, de projetos de assentamento da reforma agrária e populações ribeirinhas;

x) Aperfeiçoar o Sistema Nacional de Informações do Saneamento - SNIS, implantando o SINISA, conforme definido em lei.

Como vemos, a nova lei do saneamento básico está sendo fundamental para a melhoria do setor. Apesar dos avanços, ainda há muito por fazer para a sua implantação de fato,em toda a sua plenitude, principalmente no que se refere à gestão, aí incluídos o planejamento, a ampliação, a regulação, a prestação, a fiscalização e o controle social dos serviços.

Os desafios ainda são gigantescos e está claro que eles não serão superados da noite para o dia, principalmente em um momento de crise. Porém acreditamos que com prioridade, eficiência, criatividade e a participação efetiva de todos os atores na busca de solução para os grandes problemas, o setor poderá superá-los, de modo a criar as condições necessárias para o avanço da universalização do saneamento básico no País, garantindo o acesso e atendendo progressivamente a população excluída do sistema.


* Abelardo de Oliveira Filho é Engenheiro Civil e Sanitarista, Ex-Secretário Nacional de Saneamento Ambiental e Ex-Presidente da Embasa – Empresa Baiana de Águas e Saneamento.